Publicerad 2013-09-12
11 Skador inom rennäringen
11.1 Toleransnivå
Regeringens förslag: Toleransnivån för skador på ren orsakade av stora rovdjur ska vara maximalt 10 procent räknat på den aktuella samebyns faktiska renantal. Renantalet baseras på fastställda renlängder som lämnats in till länsstyrelsen och utgörs av årliga renräkningar av vinterrenhjorden (efter slakt). Naturvårdsverkets och Sametingets förslag: Myndigheterna har bedömt olika toleransnivåers effekter på stora rovdjur respektive renar. Remissinstanserna: Många länsstyrelser har anfört att det även finns andra faktorer än stora rovdjur som påverkar rennäringen negativt. Svenska naturskyddsföreningen anser att det är viktigt att den toleransnivå som sätts bygger på det lägsta antalet renar som uppskattas bli dödade av rovdjur till dess att det finns bättre faktaunderlag för hur stora de faktiska förlusterna på grund av rovdjur är. Statens lantbruksuniversitet anser att toleransnivån i detta sammanhang ska utgå från skadan på rennäringen. Svenska samernas riksförbund och Renägarförbundet kan inte acceptera en högre nivå än 5 procent mot bakgrund av de stora förluster som rennäringen har i dag. Svenska rovdjursföreningen anser att en försiktighetsprincip måste tillämpas i avvaktan på att mer tillförlitliga data presenteras.
Skälen för regeringens förslag: Den totala årliga ersättningen för rovdjursdödade renar har ökat under en lång följd av år. Den var omkring 1 miljon kronor i början av 1970-talet och drygt 19 miljoner kronor 1990. Under 2012 betalades drygt 63 miljoner kronor ut i ersättning för rovdjursförekomst. Ökningen beror dels på att ersättningsbeloppen ökat, dels på att antalet rovdjursdödade renar stigit. I början av 1970-talet rapporterades cirka 2 000 rovdjursdödade renar och 1990 cirka 8 000. Riksdagen beslutade 1992 om ett nytt ersättningssystem för rovdjursrivna renar som baserade sig på rovdjursförekomst och inte som tidigare antalet återfunna dödade renar. Systemet infördes 1996. Rovdjursutredningen gjorde en uppskattning av hur många renar som dödas per år av stora rovdjur och kom fram till att det totalt rör sig om cirka 19 500–72 500.
Exakt hur många renar som varje år blir dödade eller skadade av stora rovdjur vet man inte eftersom rivna djur är svåra att hitta. Det finns av naturliga skäl en stor osäkerhet i siffror av detta slag men regeringen gör bedömningen att såväl det faktiska antalet dödade renar som kostnader för rovdjursdödade renar måste minska av både samhällsekonomiska skäl och sysselsättningsskäl.
Rennäringen är en areell näring som inte har stora ekonomiska marginaler. Renslakten är den huvudsakliga inkomstkällan för rennäringen och ska denna öka från dagens nivåer på cirka 55 000 djur krävs en minskning av rovdjursskadorna. Det måste vara möjligt att bedriva en lönsam och rationell rennäring i renskötselområdet. Slakterier och förädlingsföretag ger dessutom sysselsättning i glesbygd. Samtidigt är det ett av samhällets mål för naturvården att livskraftiga stammar av bland annat de stora rovdjuren ska finnas i landet. Vidare måste samhällets kostnader för att bibehålla livskraftiga stammar av de stora rovdjuren hållas på en rimlig nivå. På samma sätt som rennäringens företrädare måste acceptera förekomst av stora rovdjur i renskötselområdet måste också naturvårdens företrädare acceptera reglering av rovdjursstammarna. Avvägningen kan sammanfattas i begreppet rovdjursförvaltning. Ett förvaltningsverktyg med tillhörande toleransnivå kan bidra till detta.
Att fastställa en toleransnivå kan av olika skäl vara en svår uppgift mot bakgrund av den osäkerhet som finns i rovdjurens predationstakter och det faktiska antalet dödade renar. Det har gjorts olika modelleringar av framför allt predation av lodjur och järv på ren. För lodjur redovisas i en studie av Naturvårdsverket och Sametinget ett medelvärde på 12 800 renar på ett år. Motsvarande värde för järv är 11 100 dödade renar. För dessa djur finns också uppgifter om predationstakt per föryngring på mellan 21 och 160 renar per föryngring och år för järv och mellan 31 och 155 renar per föryngring av lodjur. För björn, varg och kungsörn finns mer bristfälliga uppgifter. Skadebilden på ren av björn är dock koncentrerad till en väl definierad tidsperiod (maj och juni) och till specifika kalvningsområden. De områden där det regelmässigt föds renkalvar är relativt begränsade i förhållande till björnens huvudsakliga utbredning.
Nyligen genomförda studier visar dock på en betydligt högre predation i dessa områden än vad man tidigare hade kännedom om. En utökad skyddsjakt i dessa områden under en begränsad tidsperiod kan antas ha liten påverkan på gynnsam bevarandestatus på den skandinaviska björnstammen och är samtidigt av stort värde för att begränsa skadorna på rennäringen. Även om det är svårt att i dagsläget med säkerhet beräkna lodjurens skador i renskötselområdet är det entydigt att lodjurens skadeverkningar inom renskötselområdet är betydande. För att göra störst nytta för rennäringen bör en eventuell minskning av lodjursstammen inte genomföras som en generell minskning i hela renskötselområdet utan den bör vara strikt riktad mot de områden där renskötseln lider störst skada. Järvens huvudsakliga utbredningsområde återfinns inom renskötselområdet och ren är järvens viktigaste bytesdjur. Järven bedöms därmed vara det rovdjur som måste förvaltas med störst försiktighet i renskötselområdet och där det är allra viktigast att eventuell jakt koncentreras till de mest skadegörande individerna. En begränsning av järvstammen bör kunna ske i de områden som är mest skadeutsatta och där det förväntas göra störst nytta för rennäringen. Då järvstammen liksom lodjuren uppvisat en ojämn spridning inom renskötselområdet bör riskmodellen användas av förvaltningen för att rikta skydds- och licensjakt till sådana områden.
För renen skulle en konsekvens av en toleransnivå på 5, 10 respektive 20 procent teoretiskt innebära maximalt 12 500, 25 000 respektive 50 000 rovdjursdödade renar givet det reella renantal på 250 000 djur som finns i dag. Eftersom detta är ett takvärde som gäller på samebynivå kan den totala skadan för hela renskötselområdet vid varje toleransnivå vara lägre. Jämfört med det uppskattade antalet rovdjursdödade renar i dag, 19 500–72 500, innebär t.ex. en toleransnivå på 10 procent att det är oklart om dödligheten av ren till följd av stora rovdjur behöver minska med upp till 47 500 renar eller kan tillåtas öka med upp till 5 500 renar.
Predationstakter kan även påverkas aktivt genom både förvaltningsverktyget och skadeförebyggande åtgärder. I det förslag till utformning av det nya ersättningssystemet för rovdjursrivna renar som Sametinget och Naturvårdsverket överlämnade till regeringen 1995 angavs en toleransnivå på 10 procent. Bedömningen var att toleransnivån för rovdjurens beskattning av renar inte bör överstiga en tredjedel av det normala slaktuttaget, vilket vid denna tid utgjorde 10 procent. Med dagens slaktuttag skulle det innebära en toleransnivå på 18 000 dödade renar, vilket innebär en toleransnivå på 7 procent. Det finns olika uppfattningar om hur stor toleransnivån bör vara. Mot bakgrund av kända predationsdata och predationens konsekvenser för rennäringen och rovdjuren samt tidigare överenskommelser är det regeringens uppfattning att en nivå om 10 procent förefaller väl avvägd. Den nivån kan uppnås samtidigt som gynnsam bevarandestatus för varg, björn järv, lodjur och kungsörn kan uppnås och bibehållas.
Det kan efter vunna erfarenheter finnas skäl att ytterligare justera nivån nedåt. Med toleransnivå menas här den maximala acceptabla skadenivån orsakad av stora rovdjur under ett år uttryckt i procent av samebyns faktiska renantal enligt renräkningarna. Huruvida toleransnivån är överskriden eller inte behöver beräknas årligen med en möjlighet att räkna värdena som ett genomsnitt över t.ex. de senaste tre åren för att få till stånd en långsiktighet i förvaltningen. Denna bedömning bör överlåtas åt förvaltningsmyndigheterna. Jakt får naturligtvis endast bedrivas om den är förenlig med gällande regler och Sveriges internationella åtaganden.
1.1.2 Förvaltningsverktyg
Regeringens bedömning: För att åstadkomma en bättre samexistens mellan rennäring och stora rovdjur bör länsstyrelserna ges i uppdrag att tillsammans med Sametinget och samebyarna arbeta med ett förvaltningsverktyg för skador inom rennäringen. Naturvårdsverkets och Sametingets bedömning överensstämmermed regeringens.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinsatserna är positiva till införandet av ett förvaltningsverktyg för skador inom rennäringen. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att det är rimligt att renbruksplaner fastställs innan arbetet med förvaltningsverktyget och riskmodellen påbörjas samt att med en viss anpassning kan systemet användas även av andra näringar som kommer i konflikt med rovdjurinnan arbetet med förvaltningsverktyget och riskmodellen påbörjas samt att med en viss anpassning kan systemet användas även av andra näringar som kommer i konflikt med rovdjur. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att verktyget i allra högsta grad kan vara ett bra instrument i handläggning och arbete kring skyddsjakt i förebyggande syfte och för att identifiera känsliga områden, t.ex. kalvningsland. Naturhistoriska riksmuseet har betonat dialogens betydelse. Svenska naturskyddsföreningen och Svenska rovdjursföreningen har pekat på behovet av tillförlitlig statistik för att systemet ska fungera. Svenska samers riksförbund anser att det är viktigt att tillämpningen av förvaltningsverktyget sker på samebynivå och Renägarförbundet har pekat på inventeringarnas betydelse för systemet. Många remissinstanser har också pekat på behovet av uppföljning och utvärdering av systemet.
Skälen för regeringens bedömning: Skälen för regeringens bedömning: Rätten till renbete är fastslagen i rennäringslagen (1971:437). Rennäringslagens miljömål anger att rennäringen ska bedrivas med bevarande av naturbetesmarkernas långsiktiga produktionsförmåga så att dessa ger en uthålligt god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden säkerställs. Renskötseln har historiskt och i nutid bidragit till den biologiska mångfalden. De miljömål som regeringen fastslagit för Storslagen fjällmiljö bygger på rennäringens och renens betning av marken. Renen är en förutsättning för ett storslaget betespräglat fjällandskap.
De mål för rovdjurspolitiken som riksdagen fastställde 2001 har nu gällt under lång tid. Sverige är ett av de länder i Europa där rovdjursstammarna på senare år har haft den starkaste tillväxten. Rennäringen är den areella näring som drabbas hårdast av de stora rovdjurens närvaro. Riksdagen har tidigare beslutat om miniminivåer för björn, lodjur och kungsörn samt etappmål för varg och järv. Något motsvarande skydd mot rovdjursskador för renskötseln har riksdagen inte beslutat om. Renskötselns skyddsbehov anges endast i allmänt hållna ordalag. Detta bidrar till oförutsägbarhet för rennäringen och därmed svårigheter för förvaltningen. Regeringen anser att myndighetsbeslut och förvaltning som rör stora rovdjur och renar måste ha sin utgångspunkt i det faktum att naturen är dynamisk och att variation förekommer. En utgångspunkt är därför att förvaltningen ska vara adaptiv. Med adaptiv förvaltning avses att förvaltningen bygger på att ny kunskap ständigt inhämtas och effekterna av genomförda åtgärder utvärderas. Det är en ständigt lärande förvaltningsform som i detta fall ska utvecklas med hänsyn till såväl rovdjurens som rennäringens behov.
I syfte att underlätta samexistensen mellan renar och stora rovdjur i renskötselområdet har Naturvårdsverket och Sametinget föreslagit en modell för en adaptiv förvaltning av rovdjuren i renskötselområdet, ett s.k. förvaltningsverktyg. Det föreslagna förvaltningsverktyget bygger på att länsstyrelserna och samebyarna samråder med varandra och fastställer hur man lokalt kan upprätthålla en hållbar rennäring och samtidigt bidra till en gynnsam bevarandestatus för stora rovdjur. Alla steg i förvaltningsverktyget bygger på en aktiv medverkan av länsstyrelserna och samebyarna. Förvaltningsverktyget bygger dels på nationella och regionala förvaltningsplanerför rovdjuren, dels på en bedömning av det samlade rovdjurstrycket inom renskötselområdet samt på samebynivå.
Den bärande tanken med förvaltningsverktyget är att skadorna för rennäringen ska begränsas så att de hamnar under den av riksdagen antagna toleransnivån på ett sätt som har så små konsekvenser för rovdjursstammarna som möjligt. Detta sker genom en förvaltning som baserar sig på faktiska förekomster av renar och stora rovdjur i fält samt genom hantering av eller jakt efter stora rovdjur som åstadkommer oproportionerligt stor skada. Förvaltningen måste ske inom ramen för gällande jaktlagstiftning. Utifrån den nationellt fastslagna toleransnivån och förekomsten av stora rovdjursarter på samebyns betesområden bedöms vad toleransnivån innebär i acceptabelt antal stora rovdjur. En riskmodell används för att visa hur risken för att förlora ren till stora rovdjur ser ut i området och för att underlätta dialogen. Länsstyrelserna, Sametinget och samebyarna bör arbeta med det förvaltningsverktyg som föreslagits av Naturvårdsverket och Sametinget. Förvaltningsverktyget kommer att underlätta dialogen mellan länen ochsamebyarna vilket har stor betydelse för det gemensamma arbetet. Det kommer att öka legitimiteten för beslut som tas och innebära mindre förluster för rennäringen samt leda till en förbättrad samexistens mellan rennäringen och de stora rovdjuren.
Regeringen avser att ge länsstyrelserna i uppdrag att arbeta med förvaltningsverktyget tillsammans med Sametinget och samebyarna. Kontakten mellan länsstyrelserna och samebyarna behöver formaliseras för att systemet ska fungera väl. Regeringen avser att ge Sametinget och Naturvårdsverket i uppdrag att vägleda och underlätta igångsättandet och samordningen av arbetet och efter vunna erfarenheter vidta relevanta förändringar eller lämna förslag till författningsförändringar om så skulle behövas.
Den riskmodell som avses användas i arbetet med förvaltningsverktyget har utvecklats i Norge av Norskt Institut for Naturforskning (NINA). Syftet med riskmodellen i Sverige är att den ska kunna användas för att beskriva den nuvarande situationen avseende risk för predation i ett område eller inom en sameby men även som underlag för att planera framtida åtgärder i förvaltningen av stora rovdjur och renskötsel. En bärande tanke med modellen är att samebyar, länsstyrelserna, Naturvårdsverket och Sametinget gemensamt bidrar med sina kunskaper och tillsammans bygger en beskrivning av verkligheten för att underlätta kommunikation och skapa samförstånd. I första hand är modellen tänkt att beskriva verkligheten så bra som möjligt, men kan även användas för att göra prognoser inför framtida förvaltningsbeslut. Sametinget och Naturvårdsverket bör också anpassa riskmodellen för svenska förhållanden i den mån detta inte redan gjorts samt tydliggöra huvudmannaskap och organisation kring riskmodellen.
Med de kunskaper som i dag finns om de stora rovdjurens utbredning i renskötselområdet och om skadornas omfattning, renbeteskartor, samebyarnas markanvändningsplaner, predationstakter m.m. kan riskmodellen och därmed förvaltningsverktyget tämligen omedelbart tas i bruk. Det är dock viktigt att ytterligare forskning bedrivs avseende stora rovdjurs predation på ren och att rovdjursinventeringarna i renskötselområdet förbättras. Det är också angeläget att systemet kontinuerligt följs upp så att erfarenheter kan bidra till att förbättra och förfina systemet. I detta arbete har både Sametinget och Naturvårdsverket ett gemensamt ansvar.
11.3 Förebyggande åtgärder
Regeringens bedömning: Bidrag till skadeförebyggande åtgärder bör inte avräknas från ersättningen för rovdjursskador på ren. Naturvårdsverkets och Sametingets bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Dalarnas län anser att arbetet med att utveckla förebyggande åtgärder bör fortsätta. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att förebyggande åtgärder kan vara viktiga i arbetet för att minska rennäringens problem. Många remissinstanser anser att bidrag till skadeförebyggande åtgärder och ersättning för rovdjursförekomst bör hanteras oberoende av varandra och att viltskadeförordningen följaktligen bör ändras på denna punkt. Svenska naturskyddsföreningen har påtalat vikten av att det förebyggande arbetet utvecklas t.ex. med snabba och öppna kontakter mellan förvaltande myndigheter och drabbade tamdjursägare, ökade satsningar på förebyggande åtgärder där rovdjuren ökar och ett generöst ersättningssystem för rivna tamdjur och andra rovdjursorsakade skador. Svenska samernas riksförbund anser att rennäringen i sin dagliga verksamhet vidtar förebyggande åtgärder i dag och att det merarbete som uppkommer utöver det dagliga arbetet inte ska anses som förebyggande utan betraktas som skada. Renägarförbundet anser att rovdjursfria kalvningsområden och förebyggande skyddsjakt är förebyggande åtgärder som är mest effektiva för rennäringen. Skälen för regeringens bedömning: Det nuvarande ersättningssystemet är konstruerat så att det ska stimulera till skadeförebyggande åtgärder eftersom samma ersättning betalas ut oavsett om renar rovdjursdödas eller inte. Förebyggande åtgärder genomförs i dag och många gånger som en del av den ordinarie renskötseln. Det är viktigt att det även inom rennäringen i görligaste mån bedrivs ett arbete med att förebygga skador.
Det ges dock färre möjligheter till sådana åtgärder än i förhållande till annan tamdjursskötsel. De åtgärder som kan vara aktuella och som inte kan anses ingå i det normala renskötselarbetet är flyttning av renar till mindre rovdjurstäta områden, kalvning i hägn, utfodring för att hålla renarna ifrån de naturliga betesmarkerna för att undvika närhet till stora rovdjur och GPS-halsband för att underlätta översikt och kontroll av var renhjorden befinner sig. GPS-teknik kan bl.a. förenkla för renskötseln att återfinna spridda renar och återsamla renhjorden efter rovdjursangrepp.
Mot bakgrund av tamrenskötselns naturbetesbaserade förutsättningar och ett renantal i storleksordningen 250 000–280 000 jämnt fördelat över hela renskötselområdet, kan man inte ställa samma krav på skadeförebyggande åtgärder på rennäringen som på andra näringar. Identifiering av
kalvningsland för att möjliggöra bl.a. förebyggande skyddsjaktsbeslut av framför allt björn kan vara en effektiv åtgärd då predationstakten för samtliga rovdjursarter ökar under kalvningstid.
Sametinget har inom ramen för det nuvarande ersättningssystemet möjlighet att betala ut ersättning för skadeförebyggande åtgärder. Naturvårdsverket, Sametinget och många remissinstanser anser att man inte bör avräkna bidrag till förebyggande insatser från den ersättning som lämnas för skador på ren. För att stimulera till skadeförebyggande åtgärder avser regeringen att ändra bestämmelsen i viltskadeförordningen på denna punkt så att bidrag till åtgärder för att förebygga skada inte ska avräknas från den ersättning som Sametinget lämnar för skador på ren som orsakas av varg, björn, lo, järv eller kungsörn. Det är regeringens uppfattning att detta kan rymmas inom befintliga ramar. Skadeförebyggande åtgärder är en viktig komponent i det nya förvaltningsverktyget. Det följer dessutom av artikel 16 i art- och habitatdirektivet att undantag får göras från det skydd som stora rovdjur i bilagan till direktivet åtnjuter endast om det inte finns någon annan lämplig lösning.