Särskilt yttrande av sakkunniga Ingrid Inga (Sámiid Riikkabellodat,
Samelandspartiet), Inger-Ann Omma (Guovssonásti) och Kristina Labba,
(Sámit/Samerna)
Renmarkskommittén har i uppdrag att bl.a. analysera det samiska folkets rätt till jakt och fiske –såväl för de samer som i dag är medlemmar i samebyar som för dem som inte är det. Uppdraget bygger på de slutsatser som kommer till uttryck i Girjasdomen (NJA 2020 s 3) samt relevanta regler i grundlagen och internationella rättskällor.
Högsta domstolen (HD) konstaterar i Girjasdomen att befolkningen i Lappland (Norr- och Västerbotten) av allt att döma i slutet av 1500-talet bestod av enbart samer. Domstolen konstaterar också att samerna under lång tid, kontinuerligt och utan protester från vare sig kronan eller andra har utövat jakt och fiske inom Girjas sameby. Mot denna bakgrund kom HD fram till att Girjas sameby med grund i urminnes hävd har en exklusiv rätt att (i förhållande till staten) upplåta småviltsjakt och fiske på det området som omfattas av målet. Som en följd av Girjasdomen tillsatte regeringen den 20 maj 2021 en statlig utredning; Renmarkskommittén. Kommittén ska bl.a. bedöma inom vilka delar av kronomark dels inom åretruntmarkerna, dels ovanför den så kallade lappmarksgränsen när renskötsel är tillåten där, som samebyar i förhållande till staten genom urminnes hävd har ensamrätt att upplåta småviltjakt och fiske.
Delbetänkandet bygger på två rättshistoriska utredningar som kommitténs sekretariat har skrivit. Den ena utredningen avser samebyarna i Lappland (Norr- och Västerbotten), och den andra utredningen avser samebyarna i Jämtlands och Dalarnas län. Med grund i de två utredningarna har sekretariatet analyserat och bedömt inom vilka delar av kronomark inom åretruntmarkerna, dels ovanför lappmarksgränsen när renskötsel är tillåten där, dels på renbetesfjällen, som samebyar i förhållande till staten genom urminnes hävd har ensamrätt att upplåta småviltsjakt och fiske.
Sekretariatets bedömning är att samtliga samebyar i Lappland (Norr- och Västerbotten) kan göra gällande motsvarande anspråk som Girjas sameby gjort och fått framgång med i Högsta domstolen. Sekretariatet uttrycker att staten med andra ord bör räkna med att de samebyarna skulle få framgång i en tvist mot staten om ensamrätt till småviltsjakt och fiske.
När det gäller samebyarna i Jämtlands och Dalarnas län bedömer sekretariatet att de inte har någon på urminnes hävd grundad rätt till jakt och fiske i de områdena som har undersökts. Av delbetänkandet framgår också att bedömningen för Jämtlands län är förenad med viss osäkerhet. Samebyarna i Jämtland kan ha starkare rättigheter i vissa delar av landet, såsom i Frostviken, västra Undersåker och västra Storsjön där den konkurrerande markanvändningen har varit mindre förekommande. För att få en fullständig klarhet om den konkurrerande markanvändningen i områdena behöver enligt sekretariatet omfånget och villkoren för avradsland som nyttjades undersökas närmare. Vi stödjer sekretariatets bedömning i denna del. Skälet för detta är att historiska fakta tyder på att avradslanden till största delen hamnade utanför de nuvarande renbetesfjällen, och att stora fjällområden, som vid avvittringen hamnade i privat ägo, tidigare ingick i skattefjällen. Sekretariatet bedömer även att renskötande samer i Jämtlands län har en stark intrångsskyddad rätt till renskötsel, jakt och fiske på renbetesfjällen. Den intrångsskyddade rätten till jakt, fiske och renskötsel bedöms vara så stark att det kan ifrågasättas om dagens regelverk om fri småviltsjakt är förenligt med deras rätt till skydd.
Sekretariatet redogör för att den tidsobegränsade intrångsskyddade rätten som samebyarna har kan betraktas som sådan egendom som uppbär skydd enligt artikel 1 i Europakonventionens första tilläggsprotokoll och 2 kap. 15 § regeringsformen. Historiskt har intrångsskyddet inneburit ett starkt inflytande över vilka förutsättningar jakt och fiske kunnat upplåtas på samebyarnas åretruntmarker, villkoren för jakt och fiske samt tider och platser där jakt och fiske inte fått upplåtas. När det gäller kungsbrevsmarkerna (Idre sameby) regleras jakt och fiske av kungabreven och de innebär en rätt till rovdjursjakt och husbehovsfiskesamt för medlemmarna i Idre sameby rätt att jaga och fiska i områden där jakt och fiske inte sedan tidigare är upplåtet till andra. Kommittén ska lämna förslag till en reglering av upplåtelsebestämmelserna i rennäringslagen som ska kunna gälla tillfälligt till dess att en ny permanent reglering genomförs. Delbetänkandet innehåller således förslag på detta och de föreslås träda i kraft den 1 juli 2024.
Eftersom bl.a. rättsområdet är komplext och spänner över ett vitt fält där olika hänsynstaganden gör sig gällande,
men också för att successivt öka den svenska befolkningens förståelse och acceptans för samebyarnas rådighet över de områden som utredningen har haft i uppdrag att utreda, har kommittén bedömt att en tillfällig reglering inte bör innefatta genomgripande förändringar av det nuvarande systemet för upplåtelser av jakt och fiske på kronomark. Kommittén har med grund i olika överväganden kommit fram till att staten fortsatt bör upplåta småviltsjakt och fiske på kronomark till dess att en permanent reglering finns på plats. Förslaget innebär även att statens befogenhet att upplåta inte kan gälla ens tillfälligt när en sameby har bättre rätt som är fastställd av domstol genom en lagakraftvunnen dom. En tillfällig reglering måste därför göra undantag för lagakraftvunna domar. Länsstyrelsens upplåtelser för småviltsjakt och handredskapsfiske regleras i rennäringslagen och rennäringsförordningen. Kommittén föreslår att reglerna om när småviltsjakt och handredskapsfiske ska kunna upplåtas samlas i en ny bestämmelse i rennäringslagen.
Vi hade helst sett att en tillfällig reglering hade kodifierat slutsatserna i domen. Vi noterar bl.a att det ursprungliga förslaget såsom vi uppfattade diskussionerna från mötet i januari 2023 under beredningen i kommittén har resulterat i en enligt vår uppfattning påtaglig försvagning av samebyarnas rådighet såsom den enligt vår uppfattning kommer till uttryck i Girjasdomen. I fråga om den tillfälliga regleringen saknar vi bl.a förslaget om en omvänd bevisbörda som skulle gälla vid oenighet om förutsättningarna att neka upplåtelser är uppfyllda, dvs. att det skulle varasamebyarnas motpart i sådana tillfällen som har att bevisa att endast ringa olägenhet för renskötseln uppstår vid upplåtelser. I beredningen av delbetänkandet har kommittén, baserat på ett bedömt rättsläge, utrett tre olika modeller för hur en framtida reglering skulle kunna se ut.
Modell 1; En ovillkorad övergång av rådigheten över upplåtelserna från statlig till privat regi på statens mark ovanför lappmarksgränsen och på renbetesfjällen Den första modellen skulle i huvuddrag innebära att berörda samebyar genom en föreskrift i lag skulle ges rådighet över upplåtelser av småviltsjakt och fiske, utan någon närmare reglering av hur upplåtelserna ska hanteras. Kommittén konstaterar att denna modell skulle möta de behov som samebyarna har beskrivit av att kunna styra jakten och fisket på ett sätt som innebär minskade störningar för renskötseln.
Modell 2; Upplåtelser i statlig regi. Den andra modellen som kommittén har utrett skulle i huvuddrag innebära att staten fortsatt ska upplåta småviltsjakt och fiske på kronomark. Kommittén bedömer sammantaget att en återgång till statlig upplåtelse av småviltsjakt på områden där en sameby har bättre rätt än staten till upplåtelser skulle förutsätta tvångsåtgärder av exproprierande innebörd. Åtgärderna skulle – vid sidan av de praktiska problem och höga kostnader som uppkommer – möta sådana konstitutionella och folkrättsliga hinder att sådana åtgärder inte bör övervägas vidare.
Modell 3; En rådighet hos samebyar med krav på hänsysnfull utövning av rätten. Den tredje modellen som kommittén har utrett skulle i huvuddrag innebära att det i lag anges att samebyar på kronomark i sina områden ovanför lappmarksgränsen och på renbetesfjällen får upplåta småviltsjakt och fiske, och att staten inte får göra motsvarande upplåtelser. Modellen skulle samtidigt innebära att allmänheten får tillgång till jakt och fiske inom ramen för en hänsynsregel. Innebörden av en sådan regel skulle enligt kommittén kunna vara att berörda samebyar inte utan sakliga skäl får utestänga allmänheten från att jaga och fiska genom att vägra upplåtelser. Den modell som kommittén har ansett ha de starkaste skälen för sig, utgörs av den tredje.
Modellen presenteras i delbetänkandets bilaga 3. Kommittén argumenterar bl.a. att denna modell både beaktar samiska rättigheter och tar hänsyn även till den övriga lokalbefolkningens, däribland den nationella minoriteten tornedalingars, och övriga invånares kultur, traditioner, intressen och behov av att kunna jaga och fiska samt till annan näringsverksamhet såsom skogsbruk och turism. Den tredje modellen innefattar enligt kommittén inte ett avstående av egendom (rådighet), utan en inskränkning av hur rådigheten får användas eller utövas. Den centrala innebörden av den modell som kommittén förespråkar är att krav ställs på den som har en bruksrätt till kronomark att ta hänsyn även till andras intresse av tillgång till marken.
Vi tar avstånd från den modell som kommittén förespråkar, alldeles särskilt om den skulle innebära att samebyar som i domstol har konstaterats ha en rätt att upplåta småviltsjakt och fiske omfattas. Vi förespråkar istället den första modellen, eller ett alternativ som liknar den modellen. Det huvudsakliga skälet för vår inställning är att den första modellen är förenlig med de slutsatser som har slagits fast av HD i Girjasdomen. Ett annat skäl till att vi förespråkar den första modellen är att vi anser att inte bara den andra modellen, så som kommittén menar, men även den tredje, skulle strida mot olika bestämmelser i regeringsformen och relevant internationell rätt. Sådan rätt utgörs i detta sammanhang av främst egendomsskyddet som regleras i artikel 1 i Europakonventionens första tilläggsprotokoll och skyddet mot diskriminering som regleras i bl.a. artikel 14 i Europakonventionen, artikel 26 i FNs konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, artikel 21 i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna samt artikel 5 d (v) i FNs rasdiskrimineringskonvention.
Vi är inte eniga med kommittén när den uttalar att det inte kan ses som diskriminering av samebyar att ställa krav på bara dem, när det föranleds av karaktären på den mark som berörs; statens mark vars användning angår folket som en helhet. Vi anser att en ordning, som innebär att det av bara samebyarna och inte privata fastighetsägare ska krävas att de ska upplåta jakt och fiske enligt vissa villkor, skulle innebära en otillåten diskriminering av samebyarna. Vi lägger i vår ståndpunkt vikt vid att HD i Girjasdomen konstaterar att svensk rätt inte utesluter att ett rättssubjekt kan ha jakteller fiskerätt på ett område som tillhör någon annan, och att HD kom fram till att Girjas sameby har – av äganderätten till området oberoende – rätt att upplåta jakt och fiske som är en ensamrätt i förhållande till staten. Vi menar med andra ord att HDs inställning talar för att man bör se på upplåtelsesrättens innehåll isolerat från frågan om markägandet, också när man talar om rätten ska kunna villkoras. Ett annat skäl som enligt kommittén talar för att samebyarna inte ovillkorat ska kunna upplåta småviltsjakt och fiske, är att det rör sig om mycket stora sammanhängande arealer fjällmark. Det skulle enligt kommittén, om samebyarna får rätt att utan villkor upplåta, bli fråga om att samla rådigheten hos ett fåtal privata rättssubjekt som i praktiken får en monopolliknande ställning i förhållande till den som vill jaga eller fiska i sitt närområde. Vår ståndpunkt i denna fråga är att alla privata fastighetsägare har ”monopol” på sina marker. Storleken på mark kan enligt vår uppfattning inte föranleda slutsatsen att privata markägare och samebyarna inte är i jämförbara situationer. Girjasdomen har visserligen skapat en ny situation, men vår uppfattning är att historiska oförätter gentemot samer inte får motivera ytterligare oförätter.
Renmarkskommitténs arbete med delbetänkandet har präglats av stor öppenhet. Det har gett intresserade utanför kommittén möjligheter att under hand följa och kommentera de dokument som har utarbetats av sekretariatet. Under arbetets gång med delbetänkandet har vi sakkunniga upplevt att framförallt jägar- och fiskeorganisationer, skogsindustrin, markägarorganisationer och representanter för kväner, lantalaiset och tornedalingar starkt har ifrågasatt HD:s slutsatser i Girjasdomen. Även samebyarnas rättshandlings-kapacitet och förmåga att förvalta upplåtelser av jakt och fiske på renbetesfjällen och på mark ovanför odlingsgränsen har ifrågasatts starkt. Organisationerna har både initierat och uppmuntrat till ett samtals- och debattklimat som ofta har präglats av ytterst polariserande och kränkande yttranden om samiska rättigheter, samer, samebyar och rennäringen, med syftet att påverka lagstiftaren att inte kännas vid de slutsatser som HD har slagit fast i Girjasdomen.
Vi sakkunniga finner ifrågasättandena och retoriken synnerligen anmärkningsvärda. Vår uppfattning är att de inte kan uppfattas annat än en nedvärdering av och ett kränkande synsätt på samer, renskötare och samebyar. Sådana synsätt och den retorik som har utspelat sig hör enligt vår bestämda uppfattning inte hemma i en modern rättsstat och demokrati som Sverige. Att slutsatser som HD kommer fram till inte respekteras av lagstiftaren inverkar negativt på rättsstaten Sverige. Dessutom har det synsätt och den retorik som vi har beskrivit en negativ konsekvens för det samiska samhället i stort. Renskötselrätten, i vilken rätten att upplåtajakt och fiske ingår, har upparbetats genom ett långvarigt och kontinuerligt bruk, med grund i urminnes hävd och sedvana. Renskötselrätten är en civilrättslig rätt som gäller oberoende av lag och som skyddas enligt grundlagens och europakonventionens regler om egendomsskydd och näringsfrihet. Det är enligt vår mening hög tid att den svenska staten respekterar, erkänner och i lagstiftning kodifierar renskötselrätten, inklusive samebyarnas rätt att upplåta jakt och fiske ovanför lappmarksgränsen och på renbetesfjällen, på samma sätt som staten respekterar, erkänner och i lagstiftning kodifierar andra privata rättssubjekts rätt att förfoga över sin egendom.
Det är också hög tid för såväl lagstiftaren som andra allmänna samhällsintressen på ett sakligt sätt förhåller sig till samebyarnas upplåtelserätt ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Om lagstiftaren skulle respektera, erkänna och i lag kodifiera renskötselrätten, inklusive samebyarnas rätt att upplåta jakt och fiske, skulle det enligt vår mening signalera att lagstiftaren inte längre accepterar ett kolonialt och kränkande synsätt på samer, renskötseln och samebyn. Vi tror att det skulle kunna motverka den situation som idag förekommer och som innebär att samer upplever rasism och diskriminering, samt att renskötande samer upplever hot och hat mot renen, renskötaren och samebyn, i olika sammanhang. Slutligen är det hög tid att staten/lagstiftaren tillsammans med samebyarna och det samiska folket bygger en ny konstruktiv och jämlik relation utifrån det gällande rättsläget inom renskötselområdet ovanför odlings- och lappmarksgränsen och på renbetesfjällen. Utformningen av nya framtida förvaltningslösningar inom renbetesmarkerna kräver detta.