Frankensteins monster
Apropå den aktuella debatten i Sametingets plenum i Syöldate rörande om Sametingets revideringen arbetsordning och styrelsens och nämnderas arbetsordningar.
När Sametinget bildades 1993 var ambitionen historisk: Sverige skulle ge samerna, erkända som urfolk, ett demokratiskt valt organ med ansvar för kultur, språk och vissa frågor om rennäring. Konstruktionen skulle förena två idéer som i svensk statsrätt nästan aldrig möts: folkrepresentation och statlig myndighetsutövning.
Tre decennier senare framstår resultatet som allt mer problematiskt. Kritiken kommer inte längre främst från politiska motståndare eller externa debattörer, utan från statens egna granskningsorgan. Statskontorets rapport från 2023/2024 är i praktiken en svidande uppgörelse med hela konstruktionen. Myndigheten konstaterar att regeringen och Sametinget ”inte har lyckats få Sametingets organisationsform att fungera som tänkt”.
Det är svårt att läsa rapporten utan att ställa frågan: är Sametinget ett självstyre, ett fusktbygge – eller rent av ett administrativt Frankensteins monster?
Ett parlament som inte är ett parlament
Det första problemet är begreppsförvirringen.
Sametinget kallas ofta ”det samiska parlamentet”. Men till skillnad från Sveriges riksdag eller ett kommunfullmäktige saknar Sametinget egentlig lagstiftningsmakt, beskattningsrätt och självständig normgivning. Det är i juridisk mening en statlig förvaltningsmyndighet under regeringen. Sametinget lyder därför ytterst under regeringsformen, myndighetsförordningen och regeringens regleringsbrev.
Men samtidigt är ledamöterna folkvalda av samer registrerade i särskilda röstlängder på grundval ett samiskt språkkriterium. Trots detta kritiseras Sametinget inbland som en identitetspolitisk och etnisk representation inom den svenska staten.
Här uppstår den centrala konflikten.
En myndighet ska vara rättssäker, opartisk och administrativt förutsägbar. Ett folkvalt organ däremot drivs av politiska konflikter, intressekamp och representation. Det som är normalt i politik – lojaliteter, majoritetsbyggen och ideologiska prioriteringar – kan bli direkt olämpligt i myndighetsutövning.
Statskontoret beskriver exakt detta dilemma. Man pekar på återkommande problem med styrning, intern kontroll, ansvarsfördelning och jäv.
Det är inte ett tillfälligt misslyckande. Problemen har följt Sametinget sedan etableringen 1993.
Fusktbygget: när två logiker kolliderar
Statskontorets analys är i grunden en berättelse om två oförenliga system.
Å ena sidan vill staten att Sametinget ska fungera som en vanlig svensk myndighet. Å andra sidan förväntar sig många samepolitiska företrädare att Sametinget ska fungera som ett organ för samiskt självbestämmande.
Det leder till en permanent legitimitetskris.
När regeringen ställer krav på kontroll, dokumentation och rättslig styrning uppfattas det ibland inom Sametinget som ett intrång i det samiska självbestämmandet. Statskontoret noterade att delar av den politiska ledningen såg statliga regelverk som en ”provocerande kontroll”.
Det är här fusket uppstår – inte nödvändigtvis i juridisk mening, utan i den konstitutionella konstruktionen.
Sverige har velat signalera självbestämmande utan att faktiskt ge självstyre.
Sametinget får bära symboliken av ett parlament men saknar parlamentets verkliga maktmedel. Samtidigt hålls det ansvarigt som en myndighet men ges inte de organisatoriska förutsättningar som normala myndigheter har.
Resultatet blir ett organ som varken fullt ut är självstyrande eller fullt integrerat i statsförvaltningen.
Kommunalt självstyre som jämförelse
Jämförelsen med det kommunala självstyret är avslöjande.
Sveriges Kommuner och Regioner och kommunerna bygger på en tydlig princip:
- Folkvalda politiker fattar politiska beslut.
- Professionella tjänstemän verkställer besluten.
- Kommunen har egen beskattningsrätt.
- Ansvarsförhållandena är tydliga.
- Staten kan granska laglighet men styr inte varje detalj.
Sametinget har nästan inget av detta.
Det saknar beskattningsrätt. Det saknar tydligt avgränsat självstyre. Regeringen styr genom regleringsbrev och anslag. Samtidigt blandas den politiska ledningen ihop med myndighetsutövningen på ett sätt som vore otänkbart i en kommunal förvaltning.
En svensk kommun skulle aldrig acceptera att kommunstyrelsens politiker regelbundet gick in i individuella myndighetsärenden eller detaljstyrde tjänstemän i strid med förvaltningsrättsliga principer. Men Statskontoret beskriver just en sådan kultur inom Sametinget.
Det kommunala självstyret fungerar därför inte bara som modell – utan som motbild.
Kommunerna bygger på institutionaliserad maktdelning. Sametinget bygger på sammanblandning.
Hybridmodellen – teoretiskt elegant, praktiskt haveri
Idén bakom Sametinget var egentligen typiskt svensk: kompromissen. Eller om man är är konspiratoriskt lagd är de en Potemkinkuliss, de vill säga en bedräglig skönmålning som används för att dölja att Sametinget är inkompatibel med principerna i dels de svenska folkstyret, dels också konstitutionellt som myndighet. Det syftar på en vacker yta eller ett imponerande yttre som bara är ett falskt sken för att lura betraktaren. Begreppet kommer från den ryske fursten Grigorij Potemkin på 1700-talet. Enligt legenden lät han bygga upp vackra, målade fasader föreställande blomstrande byar längs med kejsarinnan Katarina den storas resväg, för att dölja fattigdom och förfall i det ryska
Istället för att skapa ett verkligt autonomt samiskt självstyre – vilket skulle kräva omfattande konstitutionella reformer – skapade man en hybrid. Tanken var att kombinera representation med statlig kontroll.
I teorin såg modellen elegant ut.
I praktiken skapade man ett system där ingen riktigt vet vem som bär ansvar.
Om Sametinget misslyckas administrativt skyller man på regeringens detaljstyrning och underfinansiering. Om regeringen kritiserar Sametinget svarar samepolitiker att staten underminerar självbestämmandet.
Statskontoret pekar också på att regeringen själv bidragit till problemen genom otydlig styrning och genom att inte ta tillräcklig hänsyn till Sametingets speciella organisationsform.
Det innebär att ansvaret är dubbelt.
Sametinget har uppvisat betydande brister i styrning och kontroll. Men staten har samtidigt skapat en institution vars konstruktion nästan producerar konflikter automatiskt.
Trots att statskontoret kommer med bister kritik, talar man ändå ironiskt nog om ”samiskt självstyre”.
Frankensteins monster
Mary Shelleys Frankenstein handlar inte främst om monstret. Den handlar om skaparen som förlorar kontrollen över sin skapelse.
Det är en träffande metafor för Sametinget.
Svenska staten ville skapa:
- samisk representation,
- kulturell legitimitet,
- internationell trovärdighet i urfolksfrågor,
- och samtidigt behålla central kontroll.
Resultatet blev en institution där de olika delarna drar åt olika håll.
Sametinget förväntas vara:
- aktivistiskt och representativt,
- men samtidigt neutralt och juridiskt korrekt,
- självständigt,
- men samtidigt lydigt under regeringen,
- politiskt,
- men opartiskt.
Institutionell schizofreni
Det är inte konstigt att konflikter uppstår. Konstruktionen är nästan designad för institutionell schizofreni.
Två möjliga vägar framåt
I längden finns egentligen bara två logiska alternativ.
1. Ett verkligt samiskt självstyre
Då måste Sametinget utvecklas i riktning mot regional autonomi:
- tydligare självbestämmande,
- större ekonomisk självständighet,
- klarare ansvarsfördelning,
- minskad statlig detaljstyrning.
Det skulle kräva betydande konstitutionella reformer och sannolikt skapa nya konflikter kring jurisdikation, markförvaltning och resurser.
2. En renodlad myndighet
Det andra alternativet är att avpolitisera Sametinget och göra det till en vanlig statlig myndighet för samiska frågor:
- tydlig tjänstemannastyrning,
- strikt myndighetsansvar,
- mindre identitetspolitisk representation,
- starkare extern kontroll.
Men då försvinner också mycket av idén om samiskt självbestämmande.
Slutsats: Sverige försökte få symbolik och kontroll samtidigt
Sametingets problem är i grunden inte administrativa utan konstitutionella.
Statskontorets rapport visar att problemen inte längre kan avfärdas som enskilda misstag eller tillfälliga ledningsproblem. De verkar vara inbyggda i själva organisationsformen.
Sverige försökte skapa ett urfolksparlament utan att ge verklig autonomi. Man ville ge självbestämmande – men bara inom ramen för statlig kontroll. Resultatet blev en institution där rollerna ständigt kolliderar.
Kanske är därför ”hybrid” ett alltför vänligt ord.
Sametinget framstår snarare som ett konstitutionellt Frankensteins monster: hopsytt av oförenliga principer, skapat med goda intentioner, men med en konstruktion som från början bar på sina egna inbyggda konflikter.